Дата публикации: 10.01.2021
0
174
Уроки эпохи Обамы
Команда Байдена, безусловно, сетует на гражданско-военное наследие, которое она унаследовала от администрации Трампа, но члены команды также должны вспомнить о порочном гражданско-военном наследии, оставленном в 2016 году администрацией Обамы в конце президентского срока Барака Обамы. Хотя эти оплошности бледнеют по сравнению с наследием, которое оставляет Трамп, взаимное недоверие часто окрашивало взаимодействие между гражданскими и военными руководителями задолго до того, как Трамп вышел на сцену.
Гражданско-военный послужной список команды Обамы был неравномерным, омрачённым высоким уровнем разногласий и мелочной опекой, некоторые реальные, а некоторые предполагаемые. Министерство обороны было недовольно ограничениями, введёнными неопытным главнокомандующим и усиленным штатом Совета национальной безопасности, который вырос настолько, что необходимость реформы признал даже его собственный директор. В Министерстве обороны, следовавшие один за другим изменения, также создавали проблемы для набора, удержания и управления гражданским персоналом специалистов, на который была возложена законодательная ответственность за обеспечение ежедневного надзора. К концу эпохи Обамы министр обороны уже начал обходить свой собственный гражданский персонал, обращаясь вместо этого к своим военным коллегам за советами по вопросам политики и оперативного управления.
Часть ответственности за эти проблемы также ложится на старших военных руководителей, которые раздвигают границы своего политического влияния, ограничивая возможности для гражданских лиц, принимающих решения, и принимая практику предоставления того, что они называют «лучшими военными советами». Эти две тенденции привели к созданию политического давления на избранных лидеров, чтобы они принимали рекомендации военных. Ещё до того, как Трамп вступил в должность, баланс между влиянием членов Генштаба и канцелярии министра обороны начал сильно склоняться в сторону Генерального штаба — модель, которая усилилась в годы Трампа.
Более того, хотя у Байдена есть большое преимущество в том, что он провёл кампанию в качестве кандидата способного объединить партию, он приносит другой багаж, возглавляя разделённую партию. Примечательно, что первым высокопоставленным постом в кабинете министров, который прогрессивно настроенные члены его собственной партии предпочли оспаривать по идеологическим соображениям, была должность министра обороны. Разногласия внутри Демократической партии по расходам на оборону, ядерной модернизации, борьбе с терроризмом, Китаю и даже по тому, как реагировать на изменение климата, по меньшей мере, столь же велики, а возможно, и больше, чем те, которые отделяют Байдена от многих лидеров Республиканской партии в Палате представителей и Сенате. Возможно, Байден усугубил эту проблему, назначив отставного генерала на пост, который потребует больших политических навыков для работы с разделённой партией и с разделённым Конгрессом, а также пытаясь восстановить атрофированные процессы в Министерстве обороны, которое выглядит совсем иначе, чем четыре года назад.
Команда Байдена также может пострадать от негативных последствий неоднократных призывов демократов и других в эпоху Трампа, никогда республиканцев Трампа, к военным действовать как «взрослые в комнате», контролируя Трампа, когда он пытался проводить противоречивую политику. Военная бюрократия, которую хвалят за медленное развёртывание политики, которая ей не нравится, вероятно, не будет быстро отучаться от этих методов. Действительно, многие из этих привычек были очевидны ещё до Трампа. Возможно, это только вопрос времени, когда команда Байдена столкнётся с какими-то собственными бюрократическими разногласиями. Эти непродуктивные военные тенденции вполне могут быть усугублены гендерной и, возможно, возрастной динамикой, которую ветераны из администрации Обамы выявили и обжаловали. Весьма вероятно, что команда Байдена сможет похвастаться тем, что при этой администрации назначит рекордное число женщин-специалистов по национальной безопасности на ключевые посты повсюду. Некоторые из них также могут быть значительно моложе своих военных коллег, хотя у большинства из них имеется значительный собственный опыт работы в Министерстве обороны. Администрация Обамы обнаружила, что военным требуется время, чтобы приспособиться к этим меняющимся социальным реалиям: было слишком много эпизодов грубого непрофессионализма, многие из которых были совершены военными руководителями, которые не проявили к женщинам-политическим назначенцам уважения, которого они заслуживали.
Конечно, новая команда Байдена не будет точной копией команды Обамы, и даже те, кто вернётся, сделают это с новой точки зрения и своих собственных уроков, извлечённых за это время. Однако было бы разумно признать, что быстрое изменение стиля руководства сейчас может вызвать своего рода гражданско-военную травму. Команда Байдена почти наверняка захочет восстановить процессы, которые обеспечивают большую гражданскую направленность военных планов, бюджета и глобальных приоритетов. После четырёх лет относительной автономии Генерального штаба и боевого командования, в сочетании с сокращением ежедневного гражданского контроля из-за не полностью заполненных политических должностей в Пентагоне, нарратив мелочной опеки мог бы фактически сочинить себя сам. Байден и его команда должны быть настроены на эту динамику и заблаговременно искать возможности для установления доверия и разъяснять свои ожидания, насчёт гражданских и военных отношений, а также предоставления старшим военным офицерам реального голоса в политическом процессе, чтобы они чувствовали себя уважаемыми и услышанными.
Институциональный контекст
Команде Байдена придётся справляться с этими вызовами с помощью инструментария, находящегося под жёсткими финансовыми ограничениями, и с военными руководителями, которые уже считают, что у них мало средств. Трамп занимался управлением тренда увеличения расходов на оборону и немного уменьшил количество американских военнослужащих, дислоцированных за рубежом, что привело к значительному реинвестированию в оборонный потенциал и умеренному снижению оперативного темпа. Но будущие оборонные бюджеты будут находиться под сильным давлением, возможно, конкурируя в совокупности с видами сокращений, введёнными законом «О бюджетном контроле», хотя, надеюсь, с большей гибкостью и предсказуемостью, чтобы управлять ими более разумными способами, чем позволяла угроза смирительной рубашки секвестра. Более того, сокращение иностранных базирований было сопоставимо, а в некоторых случаях и превышено сокращением «постоянного» зарубежного базирования. В результате нагрузка на военнослужащих и их семьи, связанная с развёртыванием войск, столь же велика, как и в более ранние периоды, когда большее число и больший масштаб развертываний поддерживались более надёжной инфраструктурой зарубежных баз. Возьмём только один пример: более короткая ротация НАТО в Германию или Польшу без сопровождения семьи (и без боевого вознаграждения в качестве подсластителя) может создать большую нагрузку на моральный дух, чем более длительная ротация с семьёй. Есть несколько признаков того, что гражданские и военные руководители полностью понимают эти проблемы или что они готовы пойти на трудные компромиссы.
Между тем, за последние четыре года не было сделано необходимых инвестиций в другие инструменты государственного управления, в частности в дипломатию и развитие. Хотя моральный дух в рядах внешней политики и национальной безопасности, вероятно, улучшится, по крайней мере, на начальном этапе, с возвращением чего-то похожего на ценности истеблишмента. Ущерб, причинённый отсрочками или подходами к человеческому капиталу с функциональными нарушениями, будет сковывать команду Байдена в течение некоторого времени и, в частности, затруднит быстрое восстановление потенциала гражданских служб в соответствии с достижениями в рядах Вооружённых сил - особенно перед лицом длительной борьбы за ресурсы. Команда Трампа была особенно энергична в сокрытии некоторые из своих самых предвзятых и подозрительных назначений на должности гражданско-правовых служб и в двухпартийные советы в системе национальной безопасности. Первая задача для команды Байдена будет заключаться в том, чтобы решить - вероятно, в каждом конкретном случае - требует ли восстановления норма «надпартийной политики», привлекательная по внешнему виду в этих областях участия, партийная практика уборки дома, или же эта норма будет укреплена за счёт большей снисходительности. Ни один из этих вариантов не будет простым.
С точки зрения институциональной среды, законодательные изменения и четыре года слабого гражданского контроля означают, что Байден столкнётся с гораздо более сильным председателем Объединённого комитета начальников штабов и связанного с ним Генеральным штабом, чем он сталкивался всего четыре года назад. Закон о государственной обороне от 2017 года предоставил председателю дополнительные обязанности по глобальной интеграции, технически расширив только его консультативную роль. На практике эти полномочия стали более широкими, и председатель Объединённого комитета начальников штабов взял на себя некоторые функции, которые традиционно возлагались на канцелярию министра обороны. Сотрудники администрации Трампа также изменили некоторые процедуры рассмотрения военных планов и политического руководства, сократив количество взаимодействий между военными руководителями и политическими назначенцами среднего уровня, что ранее давало гражданскому кабинету министра обороны больше возможностей играть активную надзорную роль. Нетрадиционная и суматошная кадровая политика Трампа кроме того передала прикладной авторитет Генштабу. Длительные задержки с выдвижением кандидатов и незаполненные гражданские должности, результат внутренних распрей в администрации Трампа, ещё больше ослабили этот кабинет, в результате чего Мэттис и его преемники больше зависели от советов и влияния более укомплектованного и более эффективного Генерального штаба. Первый председатель Трампа, генерал Джо Данфорд поддерживал необычайно близкие и доверительные отношения с Мэттисом, под началом которого Данфорд служил в морской пехоте. Аналогичная динамика существовала и между Милли и министром обороны Марком Эспером, который возглавлял армию в качестве начальника штаба и министра, соответственно, в первые дни администрации Трампа.
Назначение Остина рискует усугубить этот дисбаланс, если он не приложит усилий для развития и предоставления полномочий дееспособной команде гражданских лиц в своём непосредственном ведомстве и в более широком кабинете министра обороны — момент, который уже подчёркивался. Первые признаки на этом фронте обнадёживают. Объявление о том, что администрация Байдена назначит Кэтлин Хикс первой женщиной-заместителем министра обороны, а Колина Кэла - заместителем министра обороны по вопросам политики, гарантирует, что сильные, опытные гражданские руководители, которые серьёзно относятся к гражданско-военным вопросам, будут занимать ключевые роли в Пентагоне, если Сенат подтвердит их назначения, вполне как мы рассчитываем. Неофициальные сообщения о том, что Остин выберет Келли Магсамен начальником своего штаба, также ставят на ключевую должность гражданское лицо с хорошими связями и политическим опытом. Мы оба хорошо знаем всех этих людей, и один из нас работал у Хикса (который курировал работу Голби над подкастом «Спасибо за вашу службу») и Кэла (который был прямым руководителем Голби в штабе национальной безопасности вице-президента Байдена).
Даже при таком умелом отборе, гражданско-военная динамика, ожидающая нового министра обороны и его команду в Пентагоне, будет пугающей. Из-за политики и кадровой динамики во время администрации Трампа Генеральный штаб и боевое командование привыкли к большей степени автономии и влияния. Политические назначенцы Байдена, сидящие во главе стола и задающие подробные вопросы, немедленно вызовут некоторые разногласия между этими группами. У них также будет меньше сотрудников, меньше ресурсов и меньше накопленной ведомственной информации, чем у их военные коллег. Некоторые из наиболее сообразительных членов команды Байдена узнают в этих вызовах отголоски проблем, с которыми политические назначенцы сталкивались в последние годы правления Обамы. Но их интенсивность в комбинированной форме будут распространяться Байденом и членами его команды по-новому. Они не должны позволить своему благонамеренному - и столь необходимому - желанию восстановить процессы гражданского надзора подорвать доверие, необходимое для эффективного военно-гражданского сотрудничества.
В то же время старшие офицеры в Генеральном штабе и в командовании боевых частей должны подготовить свои штабы к более высоким ожиданиям общественной прозрачности, гражданского взаимодействия и навязчивых анкетных опросов, чем те, к которым они привыкли в последние годы. Культура, которая заявляет о мелочной опеке при первых признаках жёсткого допроса, может также подорвать доверие, необходимое для эффективной связи между гражданскими и военными. Многократные обсуждения и допросы являются существенной частью процесса согласования военных путей и средств с политическими целями. Более развитый процесс и предсказуемость также могут принести пользу военным, но возникнут конфликты и непонимание, когда эти ведомственные мускулы снова научатся сгибаться. Тем не менее, команда Байдена будет нести основное бремя демонстрации того, что её целью является не Гражданский контроль ради контроля, а скорее гражданско-военное доверие и сотрудничество, направленные на достижение общей цели эффективной политики национальной безопасности.
Источник: https://warontherocks.com/
Публикации, размещаемые на сайте, отражают личную точку зрения авторов.
dostoinstvo2017.ru
