БАЙДЕН ПОЛУЧИЛ В НАСЛЕДСТВО СЛОЖНОЕ ГРАЖДАНСКО-ВОЕННОЕ НАСЛЕДИЕ

Дата публикации: 10.01.2021

196

Джозеф Байден, когда он вступит в должность, будет самым опытным начинающим президентом почти за 30 лет, но он и его команда унаследуют гражданско-военные отношения, столь же слабые, как и всё в последнее время. Мало того, что им придётся иметь дело с последствиями необычного наследия президента Дональда Трампа в качестве главнокомандующего, им нужно будет попытаться избежать некоторой нездоровой гражданско-военной динамики, оставшейся от администрации Обамы. Байден и его команда будут бороться со всем этим через учреждение национальной безопасности, которое во многом изменилось с тех пор, как демократы в последний раз были у руля. Это было бы непростой задачей даже в стабильное время, но - учитывая потенциальные угрозы на горизонте и другие кризисы, унаследованные Байденом, - восстановление более здорового гражданско-военного баланса будет особенно сложным. Гражданские лица могут иметь право ошибаться, но норма прибыли ошибки для этой окружающей среде невелика.

Гражданско-военное наследие Трампа

По любым меркам, пребывание Трампа в должности было трудным для гражданских и военных отношений. Это проблемное наследие можно сгруппировать в «4 П»: президент, граждане, процессы и политизация. Проблемы начались на самом верху, из-за президента, страдавшего отсутствием гражданско-военного слуха - человека, не настроен и, возможно, открыто пренебрегает нормами и традициями, которые подкрепляют передовой опыт в разработке и реализации политики национальной безопасности. Трамп был наименее подготовленным обитателем Овального кабинета в Американской истории, особенно в том, что касается его роли на вершине системы управления национальной безопасностью. Он также является президентом, который меньше всех вырос, находясь на своём посту, закончив свой четырёхлетний срок с вопиющими примерами того же рода девиантных практик, которые омрачили его первые дни.

Безусловно, у Трампа были реальные возможности апеллировать к военным. Он явно восхищался некоторыми аспектами военной традиции - пышностью и торжественностью парадов и мужественной привлекательностью боевых кличей. Он заработал некоторую репутацию, настаивая на отмене запланированных сокращений оборонных расходов эпохи Обамы. Опросы показали, что, как и предыдущих кандидатов, республиканцев, большинство ветеранов предпочли его демократической альтернативе, хотя здесь его преимущество было заметно меньше, чем у его предшественников. В течение первых двух лет своего пребывания на посту Трамп предоставил военным до некоторой степени свободу действий в проведении операций по борьбе с ИГИЛ, открыто противопоставляя этот подход пониманию мелочной опеки в эпоху Обамы, что раздражало некоторых военных.

Но эти аппаратные призывы сочетались с личным стилем, который, казалось, требовал преданности ему лично, а не Конституции. Снова и снова Трамп обращался со своими высокопоставленными военачальниками, как если бы они были придворными, а не профессиональными государственными служащими, какими они себя считали. Пожалуй, ни один момент не запечатлел эту пропасть лучше, чем показанное по телевидению 12 июня 2017 года первое заседание Кабинета министров в полном составе. Пока камера перемещалась по комнате, министр за министром возносили раболепные хвалебные оды, персонально восхваляя Трампа, пока не настала очередь министра обороны Джима Мэттиса, который перевернул таблицы, говоря о чести представлять «мужчин и женщин Министерства обороны». Пропасть оставалась широкой на протяжении всего срока правления Трампа и усилилась в последние месяцы, когда в разгар беспрецедентных усилий президента избежать собственного поражения на выборах, председатель Объединённого комитета начальников штабов Марк Милли многозначительно подчеркнул, что военные «не приносят присягу королю или королеве, тирану или диктатору. Мы не даём клятву какому-то человеку. ... Мы приносим присягу Конституции». То, что это шаблонное заявление было сочтено заслуживающим внимания и воспринято как неявный упрёк президенту, красноречиво говорит о напряжении, которое персонализированный стиль Трампа вызвал в гражданско-военных отношениях.

К тому же Трамп изо всех сил пытался нанять и удержать опытных профессионалов, особенно в сфере национальной безопасности, отчасти потому, что многие из Республиканского гражданского истеблишмента национальной безопасности подписали письмо, открыто отказываясь поддержать его кандидатуру, даже после того, как он добился выдвижения партии. Как следствие, Трамп создал острый дисбаланс между гражданскими и военными, чрезмерно полагаясь на нынешних и вышедших недавно в отставку военных офицеров для выполнения ключевых политических ролей, обычно отводимых для гражданских лиц. Хотя Трамп служил на гражданских политических должностях, он называл их «мои генералы» и явно давал понять, что полагается на них в военных советах не меньше, если не больше, чем на председателя Объединённого комитета начальников штабов и других начальников служб — тех, кто определены статутом как ключевые военные советники президента. Администрация ещё больше опустошила гражданские ряды, заполнив должности более низкого уровня менее квалифицированными или назначенцами, не прошедших процедуру подтверждения, которые были сохранены в статусе «исполняющих обязанности», чтобы заставить их функционировать больше как одноразовых мальчиков на побегушках, чем как полноценно утверждённые административные должностные лица. Бурная кадровая политика Трампа распространилась даже на высшие политические посты. После ухода Мэттиса Министерство обороны целых шесть месяцев возглавлялось целой серией исполняющих обязанности министра, что было беспрецедентным в истории министерства.

Сочетание незаполненных гражданских должностей и ослабление надзорных процессов помогло Генеральному штабу и командованию вооружённых сил стать ещё более могущественными бюрократическими субъектами, ещё больше заслонить гражданскую канцелярию министра обороны в процессе выработки политики в Министерстве обороны. Опять же, неспособность администрации, эволюционировать с течением времени, была очевидна, причём проблемы, терзавшие администрацию в первые шесть месяцев президентства Трампа, ещё больше обострились в последние шесть месяцев. Правление Трампа заканчивается с самым слабым гражданским персоналом среди всех современных президентов.

Неоднородность политических процессов администрации Трампа усугубила эту сложную гражданско-военную динамику. В вопросах, которыми президент лично не занимался, возник организованный процесс, приблизительно похожий на то, что разработались предыдущими администрациями. Но когда вмешался лично президент, этот процесс был отброшен и оказывался неактуальным. На смену этому пришёл подход «политика через твиттер» и «советники по кабельному телевидению», с помощью которого президент снова и снова вводил в заблуждение свою собственную команду.

Например, администрация подготовила две основные стратегии - стратегию национальной безопасности и стратегию национальной обороны, - которые были хорошо восприняты и хорошо интегрированы друг с другом, как это предусмотрено законом. Но они не имели отношения ни к одному вопросу, которым занимался президент лично. Итак, стратегия национальной безопасности подчёркивала важность союзников и договорных обязательств Америки, в то время как личное участие Трампа влекло за собой денонсацию союзников и ставило под сомнение договорные обязательства Америки. Она определяла Россию как главного геополитического врага, в то время как Трамп выразил нескрываемое восхищение Путиным и попытался опровергнуть российское вмешательство в американские выборы.

Это функциональное нарушение ещё больше ослабило гражданское население по сравнению с военными. Традиционно, гражданские лица в процессе разработки политики национальной безопасности оказывают влияние, на более низких уровнях исходя из того, насколько они отражают власть самого президента. Но если президент правит посредством капризного твиттера, советник по гражданской политике становится в основном неуместным, и между главнокомандующим и военными чиновниками в униформе, которые выполняют приказы, мало что стоит.

Эти подходы привели к общей политизации гражданско-военных отношений, ускорив тенденцию, которая предшествовала Трампу, но резко ухудшилась во время его пребывания на посту. Трамп говорил о военных как о своей естественной политической базе - или о том, что, по его мнению, должно было быть его базой, если бы они не были развращены благодаря врагам «глубинного государства», решившими подорвать его президентство. Таким образом, в один миг каждый член истеблишмента стал партийным другом или врагом.

Если друг - или, точнее, в то время пока друг, так как для Трампа лояльность вниз по цепи командования была краткосрочной – в таком случае никакая услуга не была слишком большой. Трамп предоставил чрезвычайно полное помилование, когда-либо оказанное президентом, отставному трёхсвязному генералу Майку Флинну, который признал себя виновным во лжи, совершив уголовное преступление, чтобы скрыть подозрительные контакты с российскими собеседниками. Трамп также аннулировал субординацию и вмешался, возник прецедент помилования и смягчение наказания военнослужащих, обвиняемых в военных преступлениях. Эти люди отплатили президенту посещением мероприятий по сбору средств на его переизбрание и осуждением политических врагов Трампа, как если бы это были враги Соединённых Штатов. Но если его считали партийным врагом, то никакое оскорбление не было слишком большим. Когда президент был уязвлён многочисленными сообщениями о том, что он, как слышали, осуждает мёртвых и раненых американских ветеранов как «лохов и неудачников», Трамп набросился на старших генералов и адмиралов как на политических противников, «потому что они ничего не хотят делать, кроме как вести войны, чтобы все эти замечательные компании, которые делают бомбы, самолёты и всё остальное, оставались счастливыми».

По мере того как предвыборная кампания 2020 года усиливалась, Трамп подпитывал опасения, что он отвергнет любой исход выборов, который не приведёт к его переизбранию на второй срок, это, в свою очередь, заставило других ответственных наблюдателей строить догадки о возможной роли военных в обеспечении соблюдения избирательных правил непокорным действующим президентом. Милли стремился отдалить военных от такого рода спекуляций, подчёркивая военную присягу Конституции и подчёркивая, что Конституция не определяет такой роли для военных. Упрямый отказ Трампа развеять сомнения привёл даже к широко разрекламированному нарушению табу: бывшие высокопоставленные чиновники из демократической и республиканской администраций разыграли ранее невозможный случай: открытое партийное противостояние после выборов, которое переросло в вооружённый конфликт. Эта военная игра, в свою очередь, привела к тому, что бывшие высокопоставленные чиновники Трампа призвали к планированию «контрпереворота» в поддержку Трампа. Некоторые сообщения даже предполагают, что недавно Трамп спросил помилованного Флинна о диких теориях заговора, которые последний распространял в средствах массовой информации, заявляя, что Трамп имеет право использовать вооружённые силы для захвата машин для голосования в колеблющихся штатах и «в основном повторить выборы в каждом из этих штатов». Военные не будут выполнять незаконные приказы, если их отдаст Трамп. Однако даже эти спекуляции в Овальном кабинете наносят ущерб, который может изменить ожидания относительно роли военных в политике после ухода Трампа.

Это наследие вызывает тревогу, но ещё предстоит выяснить, насколько долгосрочным будет этот ущерб. Назначение отставного генерала Ллойда Остина всего через четыре года после того, как Трамп проигнорировал норму, запрещающую назначать отставного генерала министром обороны, предполагает, что некоторые действия Трампа, возможно, коренным образом изменили гражданско-военное игровое поле. Но стоит различать гражданско-военное нарушение, которое может варьироваться от незначительного до тяжёлого, а сохраняющиеся последствия этого нарушения, могут варьироваться от краткосрочных, до длительных. Конечно, чем серьёзнее нарушение, тем больше вероятность того, что на устранение ущерба потребуется время. Но не всегда. Следует также отметить, что некоторые части гражданско-военной системы могут оправиться от такого же ущерба раньше, чем другие.

Назначение Остина может осложнить возвращение к обычному порядку в Пентагоне, особенно если он не будет внимателен к гражданским и военным вызовам, которые он унаследует. Тем не менее, последствия поведения Трампа, нарушающего нормы, могут с меньшей вероятностью долго сохраняться в Министерстве обороны и связанных с ним гражданско-военных процессах, так как это происходит в более широкой политической и культурной среде, которая подпитывает и лежит в основе процесса выработки политики. Нарушив так много табу ради краткосрочной политической выгоды, по-видимому, не заплатив за это немедленной цены, Трамп, возможно, сформировал стимулы для будущих президентов и других государственных чиновников стремящимся к аналогичной краткосрочной политической целесообразности. Если это так, то ущерб гражданско-военным отношениям может сохраняться дольше, чем можно было бы предположить в результате восстановления подобия нормального порядка в Министерстве обороны.

Уроки эпохи Обамы

Команда Байдена, безусловно, сетует на гражданско-военное наследие, которое она унаследовала от администрации Трампа, но члены команды также должны вспомнить о порочном гражданско-военном наследии, оставленном в 2016 году администрацией Обамы в конце президентского срока Барака Обамы. Хотя эти оплошности бледнеют по сравнению с наследием, которое оставляет Трамп, взаимное недоверие часто окрашивало взаимодействие между гражданскими и военными руководителями задолго до того, как Трамп вышел на сцену.

Гражданско-военный послужной список команды Обамы был неравномерным, омрачённым высоким уровнем разногласий и мелочной опекой, некоторые реальные, а некоторые предполагаемые. Министерство обороны было недовольно ограничениями, введёнными неопытным главнокомандующим и усиленным штатом Совета национальной безопасности, который вырос настолько, что необходимость реформы признал даже его собственный директор. В Министерстве обороны, следовавшие один за другим изменения, также создавали проблемы для набора, удержания и управления гражданским персоналом специалистов, на который была возложена законодательная ответственность за обеспечение ежедневного надзора. К концу эпохи Обамы министр обороны уже начал обходить свой собственный гражданский персонал, обращаясь вместо этого к своим военным коллегам за советами по вопросам политики и оперативного управления.

Часть ответственности за эти проблемы также ложится на старших военных руководителей, которые раздвигают границы своего политического влияния, ограничивая возможности для гражданских лиц, принимающих решения, и принимая практику предоставления того, что они называют «лучшими военными советами». Эти две тенденции привели к созданию политического давления на избранных лидеров, чтобы они принимали рекомендации военных. Ещё до того, как Трамп вступил в должность, баланс между влиянием членов Генштаба и канцелярии министра обороны начал сильно склоняться в сторону Генерального штаба — модель, которая усилилась в годы Трампа.

Более того, хотя у Байдена есть большое преимущество в том, что он провёл кампанию в качестве кандидата способного объединить партию, он приносит другой багаж, возглавляя разделённую партию. Примечательно, что первым высокопоставленным постом в кабинете министров, который прогрессивно настроенные члены его собственной партии предпочли оспаривать по идеологическим соображениям, была должность министра обороны. Разногласия внутри Демократической партии по расходам на оборону, ядерной модернизации, борьбе с терроризмом, Китаю и даже по тому, как реагировать на изменение климата, по меньшей мере, столь же велики, а возможно, и больше, чем те, которые отделяют Байдена от многих лидеров Республиканской партии в Палате представителей и Сенате. Возможно, Байден усугубил эту проблему, назначив отставного генерала на пост, который потребует больших политических навыков для работы с разделённой партией и с разделённым Конгрессом, а также пытаясь восстановить атрофированные процессы в Министерстве обороны, которое выглядит совсем иначе, чем четыре года назад.

Команда Байдена также может пострадать от негативных последствий неоднократных призывов демократов и других в эпоху Трампа, никогда республиканцев Трампа, к военным действовать как «взрослые в комнате», контролируя Трампа, когда он пытался проводить противоречивую политику. Военная бюрократия, которую хвалят за медленное развёртывание политики, которая ей не нравится, вероятно, не будет быстро отучаться от этих методов. Действительно, многие из этих привычек были очевидны ещё до Трампа. Возможно, это только вопрос времени, когда команда Байдена столкнётся с какими-то собственными бюрократическими разногласиями. Эти непродуктивные военные тенденции вполне могут быть усугублены гендерной и, возможно, возрастной динамикой, которую ветераны из администрации Обамы выявили и обжаловали. Весьма вероятно, что команда Байдена сможет похвастаться тем, что при этой администрации назначит рекордное число женщин-специалистов по национальной безопасности на ключевые посты повсюду. Некоторые из них также могут быть значительно моложе своих военных коллег, хотя у большинства из них имеется значительный собственный опыт работы в Министерстве обороны. Администрация Обамы обнаружила, что военным требуется время, чтобы приспособиться к этим меняющимся социальным реалиям: было слишком много эпизодов грубого непрофессионализма, многие из которых были совершены военными руководителями, которые не проявили к женщинам-политическим назначенцам уважения, которого они заслуживали.

Конечно, новая команда Байдена не будет точной копией команды Обамы, и даже те, кто вернётся, сделают это с новой точки зрения и своих собственных уроков, извлечённых за это время. Однако было бы разумно признать, что быстрое изменение стиля руководства сейчас может вызвать своего рода гражданско-военную травму. Команда Байдена почти наверняка захочет восстановить процессы, которые обеспечивают большую гражданскую направленность военных планов, бюджета и глобальных приоритетов. После четырёх лет относительной автономии Генерального штаба и боевого командования, в сочетании с сокращением ежедневного гражданского контроля из-за не полностью заполненных политических должностей в Пентагоне, нарратив мелочной опеки мог бы фактически сочинить себя сам. Байден и его команда должны быть настроены на эту динамику и заблаговременно искать возможности для установления доверия и разъяснять свои ожидания, насчёт гражданских и военных отношений, а также предоставления старшим военным офицерам реального голоса в политическом процессе, чтобы они чувствовали себя уважаемыми и услышанными.

Институциональный контекст

Команде Байдена придётся справляться с этими вызовами с помощью инструментария, находящегося под жёсткими финансовыми ограничениями, и с военными руководителями, которые уже считают, что у них мало средств. Трамп занимался управлением тренда увеличения расходов на оборону и немного уменьшил количество американских военнослужащих, дислоцированных за рубежом, что привело к значительному реинвестированию в оборонный потенциал и умеренному снижению оперативного темпа. Но будущие оборонные бюджеты будут находиться под сильным давлением, возможно, конкурируя в совокупности с видами сокращений, введёнными законом «О бюджетном контроле», хотя, надеюсь, с большей гибкостью и предсказуемостью, чтобы управлять ими более разумными способами, чем позволяла угроза смирительной рубашки секвестра. Более того, сокращение иностранных базирований было сопоставимо, а в некоторых случаях и превышено сокращением «постоянного» зарубежного базирования. В результате нагрузка на военнослужащих и их семьи, связанная с развёртыванием войск, столь же велика, как и в более ранние периоды, когда большее число и больший масштаб развертываний поддерживались более надёжной инфраструктурой зарубежных баз. Возьмём только один пример: более короткая ротация НАТО в Германию или Польшу без сопровождения семьи (и без боевого вознаграждения в качестве подсластителя) может создать большую нагрузку на моральный дух, чем более длительная ротация с семьёй. Есть несколько признаков того, что гражданские и военные руководители полностью понимают эти проблемы или что они готовы пойти на трудные компромиссы.

Между тем, за последние четыре года не было сделано необходимых инвестиций в другие инструменты государственного управления, в частности в дипломатию и развитие. Хотя моральный дух в рядах внешней политики и национальной безопасности, вероятно, улучшится, по крайней мере, на начальном этапе, с возвращением чего-то похожего на ценности истеблишмента. Ущерб, причинённый отсрочками или подходами к человеческому капиталу с функциональными нарушениями, будет сковывать команду Байдена в течение некоторого времени и, в частности, затруднит быстрое восстановление потенциала гражданских служб в соответствии с достижениями в рядах Вооружённых сил - особенно перед лицом длительной борьбы за ресурсы. Команда Трампа была особенно энергична в сокрытии некоторые из своих самых предвзятых и подозрительных назначений на должности гражданско-правовых служб и в двухпартийные советы в системе национальной безопасности. Первая задача для команды Байдена будет заключаться в том, чтобы решить - вероятно, в каждом конкретном случае - требует ли восстановления норма «надпартийной политики», привлекательная по внешнему виду в этих областях участия, партийная практика уборки дома, или же эта норма будет укреплена за счёт большей снисходительности. Ни один из этих вариантов не будет простым.

С точки зрения институциональной среды, законодательные изменения и четыре года слабого гражданского контроля означают, что Байден столкнётся с гораздо более сильным председателем Объединённого комитета начальников штабов и связанного с ним Генеральным штабом, чем он сталкивался всего четыре года назад. Закон о государственной обороне от 2017 года предоставил председателю дополнительные обязанности по глобальной интеграции, технически расширив только его консультативную роль. На практике эти полномочия стали более широкими, и председатель Объединённого комитета начальников штабов взял на себя некоторые функции, которые традиционно возлагались на канцелярию министра обороны. Сотрудники администрации Трампа также изменили некоторые процедуры рассмотрения военных планов и политического руководства, сократив количество взаимодействий между военными руководителями и политическими назначенцами среднего уровня, что ранее давало гражданскому кабинету министра обороны больше возможностей играть активную надзорную роль. Нетрадиционная и суматошная кадровая политика Трампа кроме того передала прикладной авторитет Генштабу. Длительные задержки с выдвижением кандидатов и незаполненные гражданские должности, результат внутренних распрей в администрации Трампа, ещё больше ослабили этот кабинет, в результате чего Мэттис и его преемники больше зависели от советов и влияния более укомплектованного и более эффективного Генерального штаба. Первый председатель Трампа, генерал Джо Данфорд поддерживал необычайно близкие и доверительные отношения с Мэттисом, под началом которого Данфорд служил в морской пехоте. Аналогичная динамика существовала и между Милли и министром обороны Марком Эспером, который возглавлял армию в качестве начальника штаба и министра, соответственно, в первые дни администрации Трампа.

Назначение Остина рискует усугубить этот дисбаланс, если он не приложит усилий для развития и предоставления полномочий дееспособной команде гражданских лиц в своём непосредственном ведомстве и в более широком кабинете министра обороны — момент, который уже подчёркивался. Первые признаки на этом фронте обнадёживают. Объявление о том, что администрация Байдена назначит Кэтлин Хикс первой женщиной-заместителем министра обороны, а Колина Кэла - заместителем министра обороны по вопросам политики, гарантирует, что сильные, опытные гражданские руководители, которые серьёзно относятся к гражданско-военным вопросам, будут занимать ключевые роли в Пентагоне, если Сенат подтвердит их назначения, вполне как мы рассчитываем. Неофициальные сообщения о том, что Остин выберет Келли Магсамен начальником своего штаба, также ставят на ключевую должность гражданское лицо с хорошими связями и политическим опытом. Мы оба хорошо знаем всех этих людей, и один из нас работал у Хикса (который курировал работу Голби над подкастом «Спасибо за вашу службу») и Кэла (который был прямым руководителем Голби в штабе национальной безопасности вице-президента Байдена).

Даже при таком умелом отборе, гражданско-военная динамика, ожидающая нового министра обороны и его команду в Пентагоне, будет пугающей. Из-за политики и кадровой динамики во время администрации Трампа Генеральный штаб и боевое командование привыкли к большей степени автономии и влияния. Политические назначенцы Байдена, сидящие во главе стола и задающие подробные вопросы, немедленно вызовут некоторые разногласия между этими группами. У них также будет меньше сотрудников, меньше ресурсов и меньше накопленной ведомственной информации, чем у их военные коллег. Некоторые из наиболее сообразительных членов команды Байдена узнают в этих вызовах отголоски проблем, с которыми политические назначенцы сталкивались в последние годы правления Обамы. Но их интенсивность в комбинированной форме будут распространяться Байденом и членами его команды по-новому. Они не должны позволить своему благонамеренному - и столь необходимому - желанию восстановить процессы гражданского надзора подорвать доверие, необходимое для эффективного военно-гражданского сотрудничества.

В то же время старшие офицеры в Генеральном штабе и в командовании боевых частей должны подготовить свои штабы к более высоким ожиданиям общественной прозрачности, гражданского взаимодействия и навязчивых анкетных опросов, чем те, к которым они привыкли в последние годы. Культура, которая заявляет о мелочной опеке при первых признаках жёсткого допроса, может также подорвать доверие, необходимое для эффективной связи между гражданскими и военными. Многократные обсуждения и допросы являются существенной частью процесса согласования военных путей и средств с политическими целями. Более развитый процесс и предсказуемость также могут принести пользу военным, но возникнут конфликты и непонимание, когда эти ведомственные мускулы снова научатся сгибаться. Тем не менее, команда Байдена будет нести основное бремя демонстрации того, что её целью является не Гражданский контроль ради контроля, а скорее гражданско-военное доверие и сотрудничество, направленные на достижение общей цели эффективной политики национальной безопасности.

Социальная среда

Возможно, дольше всего команде Байдена придётся приспосабливаться к новому социальному контексту - социальной среде, в которой происходит эта гражданско-военная динамика. Короче говоря, администрация Байдена должна приспособиться к более глубокой политической поляризации и изменению отношения к соответствующей роли служащих и отставных военных офицеров в дебатах о внешней политике и национальной безопасности.

Сравнения двух опросов подчёркивают эту проблему:

опрос YouGov 2014 года - самое близкое, что у нас есть к сопоставимому опросу с тех пор, как Байден был в Белом доме, и
национально-репрезентативные опросы 4500 американцев, которые Национальный центр изучения общественного мнения провёл от нашего имени в 2019 и 2020 годах (и которые являются собственностью до тех пор, пока мы не закончим книгу на эту тему),

отражают окружающую среду сегодня. В этих выборках нет достаточного количества действующих военнослужащих, чтобы дать статистически значимое описание отношения к фактическому персоналу, который будут составлять «военные» в гражданско-военной политике, но предыдущие опросы показали, что отношение ветеранов, особенно недавних ветеранов, является удовлетворительным показателем, который может направлять наше понимание. В то время как некоторые гражданско-военные пробелы, которые мы исследовали в обоих опросах, преувеличены, потому что главным образом они обусловлены демографическими различиями, другие разрослись и создадут более острые гражданско-военные проблемы для администрации Байдена. Мы также обнаружили несколько областей, в которых гражданские и респонденты ветераны в основном согласны, но таким образом, что это подрывает Гражданский контроль над политическими процессами.

Одним из самых поразительных выводов из обзора 2014 года был «дефицит знакомства», связанный с отсутствием публичной информации о вооружённых силах. Несмотря на многочисленные продолжающиеся развёртывания американских войск, многие гражданские респонденты - часто до четверти или трети - даже не решились ответить на базовые вопросы о вооружённых силах. Гражданские респонденты и ветераны также выразили очень разные мнения о том, следует ли и как применять военную силу. В целом ветераны более неохотно, чем гражданские респонденты, выражали поддержку применению военной силы, но гражданские лица с большей вероятностью выступали за ограничение численности войск или другие ограничения при развёртывании войск. Как гражданские, так и ветераны-респонденты выразили растущую поддержку различным формам военного сопротивления неразумным гражданским приказам. Причём отношения к традиционным гражданско-военным нормам и передовой практике, то эти выводы - включая тот факт, что большинство почти всех подгрупп поддержали идею военной отставки в знак протеста - были несколько тревожными. Отчасти эти гражданско-военные тенденции, вероятно, были результатом более широких общественных тенденций, отражающих утрату общественного доверия к выборным должностным лицам. В 2014 году почти 80% респондентов заявили, что политические лидеры не разделяют общественных ценностей. Напротив, почти три четверти американцев выразили доверие военным, причём различия между гражданским населением и ветеранами незначительное. Эти установки расширили и усилили давние тенденции, наблюдавшиеся в других исследованиях в период после окончания Холодной войны.

Сегодня эта динамика сохраняется и ещё больше усиливается. В 2020 году примерно 69% американцев выражают «очень много» или «довольно много» доверия к военным, что немного ниже, чем 74% в 2019 и 2014 годах. Даже при 69% уважение к военным выше, чем к любому другому национальному институту, и даже намного выше, чем к Конгрессу, Верховному суду или президентству. Доверие общества к вооружённым силам в значительной степени зависит от партийности: 82% республиканцев выражают доверие вооружённым силам по сравнению всего с 60% демократов, что на пять пунктов больше, чем в 2014 году. Часть электората Байдена в 2020 году также содержит большие группы, которые питают серьёзные опасения по поводу военных. Только 53% идентифицирующих себя как либералы выражают доверие к военным, причём уверенность падает ниже 49% как для женщин-либералов, так и для небелых либералов. Однако наши исследования показывают, что даже эти цифры могут завышать истинное доверие населения к военным на целых 20 процентных пунктов из-за социального давления. Однако тот факт, что многие американцы ощущают это давление, само по себе является признаком влияния военных в американском обществе и политике.

Падение доверия на пять пунктов с 2019 по 2020 год отчасти может быть связано с участием военных в ряде споров летом 2020 года, связанных с протестами Black Lives Matter. Хотя Трамп, в конечном счёте, решил не использовать регулярные войска, ссылаясь на закон о восстании, для поддержки правоохранительных органов на территории страны. Члены Национальной гвардии поддержали федеральные правоохранительные органы в Вашингтоне, округ Колумбия, 1 июня, когда они очистили площадь Лафайет перед фотосессией Трампа в церкви Святого Иоанна. Однако мы обнаружили различия между отношением гражданских и военных к применению закона о восстании. 57% ветеранов, по сравнению с 41% гражданских, заявили нам, что они поддержат использование регулярных войск, если протесты продолжатся. Мы также подготовили подгруппу респондентов с сообщениями о том, что председатель Объединённого комитета начальников штабов выступает против использования регулярных войск. Мнения гражданских лиц, получивших эту подсказку, нисколько не изменились, но поддержка среди ветеранов, получивших эту подсказку, упала на 8 пунктов до 49 процентов. В то время как эксперты и отечественные журналисты сосредоточились на последствиях предвыборных комментариев отставных генералов, наш опрос показывает, что их заявления, вероятно, оказали большее влияние на формирование отношения ветеранов и военнослужащих к этой ограниченной теме.

Приверженность администрации Байдена восстановлению нормальных процессов может дать ей первоначальный гражданско-военный медовый месяц, но она не должна ожидать, что это автоматически превратится в почтение или лёгкие гражданско-военные отношения. В нашем опросе 2020 года 62% всех ветеранов и 66% «ветеранов 11 сентября» согласились с утверждением: «Гражданские лица, которые не участвовали в войне, не должны спрашивать тех, кто участвовал». Напротив, 42% гражданских лиц согласились с этим заявлением, в то время, как только 30% не согласились, предполагается, что давление на гражданских руководителей исходит от обеих групп, чтобы они уступали военным офицерам. «Ветераны 11 сентября», которые добровольно согласились, служили в американских добровольческих силах во время самых длительных военных конфликтов в Америке без полной мобилизации общества, в нашем опросе также открыто выразили некоторое презрение к тем, кто не был добровольцем. Целых 60% «ветеранов 11 сентября» «согласились» или «решительно согласились» с тем, что американцы имеющие право, кто не вызвались добровольно служить в военное время, должны чувствовать себя виноватыми по сравнению всего с 43% пожилых ветеранов и 22% от гражданских лиц. Учитывая представления о том, что команда Байдена будет склонна к мелочной опеке, члены Генерального штаба могут легко вернуться к этим знакомым нарративам, когда в Министерство обороны войдут новые политические назначенцы, готовые восстановить надзор и процессы, которые в некоторой степени бездействовали со времён Обамы.

Команда Байдена также должна ожидать появления некоторых обычных моментов гражданских и военных разногласий по вопросам политики и миссий. В целом ветераны и военные респонденты в нашем опросе более склонны, особенно по сравнению с респондентами демократами, полагать, что самая важная роль военных - это соперничество с такими великими державами, как Китай и Россия. Ветераны-респонденты также более агрессивно, чем гражданские респонденты, относятся к Ирану. Они также имеют тенденцию быть более оптимистичными, хотя и незначительно, в отношении успеха войсковых операций в войнах в Ираке и Афганистане. Хотя только 13% всех гражданских лиц и 10% демократов согласились с тем, что эти операции были «очень успешными», 24% «ветеранов 11 сентября» заявили то же самое. Ветераны также были особенно оптимистичны в отношении прогресса в Афганистане, хотя существуют заметные различия между поколениями: 44% «ветеранов 11 сентября» «согласны» или «решительно согласны» с тем, что Соединённые Штаты достигли своих целей в Афганистане, в то время как 39% «не согласны» или «решительно не согласны». Пожилые ветераны и гражданские лица ломают 30-47 и 21-39 соответственно. «Ветераны 11 сентября» также особенно поддерживают сокращение войск в контексте сделки с талибами: 54% поддерживают и только 29% против. Несмотря на некоторую гражданскую поддержку сокращения войск в рамках сделки с талибами среди гражданских лиц, когда их спросили о сокращении войск,40 - процентное большинство гражданских лиц выбрали «нет мнения», и также о военных успехах в Афганистане. Большинство американцев просто на это не обращают особого внимания.

Заключение

Гражданско-военные отношения не являются самоцелью. Эти отношения существуют только для того, чтобы обеспечить эффективную политику национальной безопасности в данной геополитической среде в контексте демократической ответственности. К сожалению, окружающая среда не является благоприятной. Разбирая гражданско-военный и институциональный багаж - вещи, которые они приносят с собой, и предметы, которые они наследуют, - команда Байдена должна также управлять:

обостряющимся конфликтом великих держав,
непрекращающейся нестабильностью на более обширном Ближнем Востоке,
натянутыми отношениями с ключевыми союзниками и
незначительным прогрессом по всем другим трудноразрешимым проблемам, которые преследовали лидеров в эпоху после холодной войны, включая:
распространение оружия массового уничтожения,
межнациональные сети терроризма,
несостоятельные государства и
национальную вражду.

И, конечно же, Байден всё ещё должен вывести страну из самой страшной пандемии за столетие, одновременно восстанавливаясь после всех экономических потрясений связанных с этим. Здесь не будет никаких военно-стратегических каникул, во время которых команда Байдена сможет тщательно разобраться в своих гражданско-военных делах.

Новый главнокомандующий начинает с огромного преимущества быть «не Трампом». Ему понадобится всё это преимущество - и ему нужно будет извлечь уроки из ошибок эпохи Обамы - для того, чтобы ориентироваться в сложных гражданско-военных водах, которые мы описали выше. Члены команды Байдена являются опытными профессионалами, но мы надеемся, что это приведёт их к осторожности и смирению, а не к неосторожности и высокомерию при проведении политики национальной безопасности. Если Ллойд Остин победит критиков и докажет, что он полностью восприимчив к этим гражданско-военным реалиям и разбирается в том, как ему добиться их преодоления, он всё ещё может стать успешным и сильным министром обороны, в котором так отчаянно нуждается Министерство обороны. Начальный список гражданских кандидатов, назначенных на ключевые роли, является долгожданным знаком. Первые недели после инаугурации будут иметь особое значение для установления тональности, особенно после бурного и напряжённого перехода. Тем не менее, норму Гражданского управления Министерством обороны будет труднее восстановить, как и многие другие гражданско-военные нормы, которые ослабли в последние годы, если Конгресс все-таки предоставит другому недавно вышедшему в отставку генеральное юридическое разрешение служить министром обороны. Байдену и Остину понадобятся все лучшие таланты гражданской обороны, которые они смогут получить.

Несмотря на все другие неотложные приоритеты, соперничающие за его внимание, пренебрежение гражданско-военным досье, вероятно, в будущем обернётся для Байдена неприемлемыми издержками - цена, которая станет очевидной рано или поздно, когда срочный кризис национальной безопасности займёт центральное место. Единственный разумный курс для команды Байдена состоит в том, чтобы одновременно уделять внимание, как политике, так и процессу - быстро перейти к пандемии и экономике, одновременно направляя истеблишмент национальной безопасности на путь более здоровых гражданско-военных отношений. Проблемы в основах гражданско-военного управления должны быть устранены до того, как кризис обнажит гниль, которая может лежать просто вне поля зрения.

Джим Голби является старшим научным сотрудником Клементс Центр национальной безопасности в Университете Техаса в Остине и соведущим подкаста CSIS «Спасибо за вашу службу».

Питер Д. Фивер – профессор политологии и государственной политики, а также директор Американской программы большой стратегии в Университете Дьюка.

Изображение: Министерство обороны

Источник: https://warontherocks.com/

Публикации, размещаемые на сайте, отражают личную точку зрения авторов.

dostoinstvo2017.ru