Дата публикации: 24.04.2022
0
104
Военный парад в Москве, май 2014 года
Поиск Консенсуса — Это не Умиротворение, Это Прагматизм
Судя по недавним событиям вокруг Украины, политика Соединённых Штатов после окончания холодной войны в отношении соседей России может показаться провальной. Москва развернула более 100000 военнослужащих на границе с Украиной, и усилия США по деэскалации ситуации пока не увенчались успехом. Но самый серьёзный кризис безопасности в Европе за последние десятилетия является не результатом неспособности Вашингтона достичь своих основных целей в регионе, а, как это ни парадоксально, симптомом его неудержимо растущего успеха.
После окончания холодной войны Соединённые Штаты стремились укрепить суверенитет того, что раньше называлось «новыми независимыми государствами», тем самым гарантируя, что новая евразийская сверхдержава не возникнет на обломках Советского Союза. Поощряя эти страны к укреплению связи с Западом - и к ослаблению своих связей с Москвой, — Вашингтон надеялся укрепить их независимость.
Но стратегия Вашингтона, возможно, сработала слишком хорошо. Многие бывшие советские республики, и особенно Украина, теперь хотят присоединиться к западному лагерю — и Россия готова начать войну, чтобы остановить их. Независимо от того, как разыграется нынешний кризис вокруг Украины, России суждено снова столкнуться с Соединёнными Штатами и их союзниками из-за статуса этих бывших советских республик, если все стороны не смогут договориться о взаимоприемлемом соглашении относительно регионального порядка.
Это может показаться трудной задачей, тем более что все стороны, похоже, склонны наступать на пятки. Но недавняя инициатива корпорации RAND и Фонда Фридриха Эберта даёт некоторые основания для оптимизма. Аналитические центры собрали группу неправительственных экспертов из Соединённых Штатов, Европейского Союза, России и пяти постсоветских республик Евразии и поручили им наметить взаимоприемлемое урегулирование. Подготовленный ими документ предполагает, здесь достаточное количество общих точек соприкосновения, чтобы избежать порочного круга конфликтов.
БУДЬ ОСТОРОЖНЕЙ В СВОИХ ЖЕЛАНИЯХ
Сразу после распада Советского Союза было далеко не ясно, останутся ли бывшие республики суверенными государствами. Многие подразделения Красной Армии, дислоцированные в этих республиках, в одночасье стали российскими воинскими частями, и некоторые из них сражались бок о бок с сепаратистскими движениями, которые взялись за оружие против новых независимых правительств. Бывшие республики в значительной степени также были экономически зависимы от Москвы, благодаря наследию централизованной советской экономики. Первоначально Россия контролировала все экспортные трубопроводы углеводородов бывшего Советского Союза, в том числе те, что вели на прибыльный европейский рынок. И лицам, принимавшим решения в Москве, было трудно приспособиться к реальности того, что их коллеги в соседних государствах были теперь по международному праву суверенно равными, а не подчинёнными региональным партийным боссам.
Последствия для Соединённых Штатов были очевидны: если они не будут стремиться укрепить западные связи с Украиной, Беларусью, Грузией, Казахстаном и семью другими республиками, не входящими в Прибалтику (траектория движения прибалтийских республик на Запад уже была ясна), на евразийской территории, Москва может со временем, восстановить, своего рода, союз. В 1993 году Билл Клинтон вступил в должность президента США, по словам его главного советника по России Строуба Тэлботта, с убеждением, что «мы должны убедить всех в регионе, что ‘Россия - не оптимальный вариант’ и что США полны решимости помочь тем, кого мы называли новыми независимыми государствами, выжить и стать прежними независимыми государствами». В следующем году в журнале Foreign Affairs бывший советник по национальной безопасности Збигнев Бжезинский сформулировал интеллектуальную архитектуру этого подхода: «Основной целью реалистичной и долгосрочной большой стратегии должно быть укрепление геополитического плюрализма в бывшем Советском Союзе».
Сменявшие друг друга администрации США вместе с союзниками США в Европе поступали именно так. Вашингтон настаивал на строительстве новых трубопроводов, которые в конечном итоге разрушили бы монополию России на экспорт энергоносителей и, таким образом, обеспечили бы странам-производителям и транзитёрам независимые источники доходов. Они оказывали политическую и финансовую поддержку региональным группировкам бывших республик, таким как ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова), которые исключали Россию. Это привело новое поколение военных офицеров из этих государств на учёбу в американские военные учебные заведения в надежде, что они вернутся домой с менее ориентированным на Россию мировоззрением, чем их предшественники, которые учились в Москве. Это подкрепляло усилия Европейского союза поощрять эти государства к принятию нормативных и технических стандартов союза, по крайней мере, частично, для замены стандартов, используемых региональными организациями, возглавляемыми Россией. И так далее, и так далее.
По большинству показателей эти усилия были чрезвычайно успешными. Хотя пророссийские настроения сохраняются в определённых уголках некоторых столиц, перспектива того, что какая-либо бывшая советская республика добровольно уступит свой суверенитет Москве, маловероятно. Россия не является привлекательной политической или экономической моделью для лидеров региона. Её доля в импорте и экспорте большинства бывших советских республик находится на прежнем уровне или неуклонно сокращается, а её монополия на экспорт углеводородов была нарушена десятилетия назад. Теперь для граждан Грузии, Молдовы и Украины поездки в Европу безвизовые. А Беларусь, номинально ближайший союзник России, в 2019 году получила больше виз в Шенгенскую зону ЕС на душу населения, чем любая другая крупная страна.
Но усилия, направленные на укрепление суверенитета и независимости этих государств, иногда было трудно отличить от усилий по снижению влияния России в регионе. В любом случае, Соединённые Штаты не ожидали той ярости, с которой Россия будет сопротивляться дрейфу своих соседей на Запад. Так вторгшись в Грузию в 2008 году, Москва впервые продемонстрировала, чего она не может добиться путём убеждения, она готова навязать силой.
Аннексия Крыма Россией в 2014 году и вторжение на восток Украины, а также нынешняя [07.02.2022] мобилизация сил на границах Украины ясно показали, что российско-грузинская война 2008 года не была отклонением от нормы. Не должно быть никаких сомнений в том, что Москва готова использовать свою военную мощь, чтобы избежать окружения государствами, которые тесно связаны с НАТО и ЕС. В некоторых странах, таких как Молдова, Кремль удовлетворился эффективным правом вето на потенциальное членство в ЕС или НАТО, поддерживая пророссийские сепаратистские регионы и разжигая территориальные споры, которые препятствуют вступлению в западные клубы. В других республиках, таких как Беларусь, было достаточно одной лишь возможности свержения, в августе 2020 года, относительно податливого режима президента Александра Лукашенко несколько более дружественными Западу оппозиционными силами, для того чтобы спровоцировать полёты российских бомбардировщиков над страной и, по словам президента России Владимира Путина, мобилизацию резерва спецназа для подавления протестов в случае, если Минск потеряет контроль. И, конечно же, на Украине Путин сосредоточил сейчас самую крупную военную мощь в Европе со времён холодной войны, чтобы положить конец попыткам Киева присоединиться к западному лагерю.
Короче говоря, стремление к геополитическому плюрализму оказалось сопряжённым как с выгодами, так и с издержками. Стратегия США помогла предотвратить возрождение неосоветского Союза, но она не создала альтернативную региональную архитектуру, которую могли бы принять как Россия, так и её соседи. Это также не объясняет готовности применения Россией военной силы, для того чтобы помешать своим соседям слишком сблизиться с ЕС и НАТО. (Конечно, неуклюжий подход России к этим государствам ещё больше усилил их стремление к бегству.) Нынешний кризис вокруг Украины является последним и наиболее очевидным свидетельством того, что продолжение стремления к геополитическому плюрализму в постсоветской Евразии создаст значительные риски для Соединённых Штатов и их союзников - и особенно для соседей России.
Кто-то может возразить, что основная проблема заключается не в западной политике, а в российском неоимпериализме. Если бы Москва могла признать, что её соседи являются полностью суверенными государствами, и позволить им объединяться так, как они хотят, проблем бы не было. Это, безусловно, верно. Но Москва явно так не считает и не желает позволять своим соседям делать свой собственный выбор. Напротив, она готова развязать войну, аннексировать территорию и поддерживать сепаратистских ставленников, чтобы гарантировать, что выбор этих государств ограничен. Можно надеяться, что следующий российский лидер пойдёт по пути, отличному от путинского. Но надежда - это не стратегия, а тем временем российские военные вполне могут предпринять на Украине действия, которые свяжут руки преемнику Путина.
ВООБРАЖАЯ НЕКУЮ АЛЬТЕРНАТИВУ
Независимо от того, как будет разрешён нынешний кризис, ближайшие соседи России по-прежнему будут оставаться горячей точкой, если Россия, Соединённые Штаты, европейские державы и страны постсоветской Евразии — особенно те шесть, которые зажаты между Россией и Европой: Украина, Беларусь, Молдова, Армения, Грузия и Азербайджан — смогут достичь широкого согласия в отношении норм, институтов и правил, которые должны регулировать взаимодействие государств в регионе. Даже если бы ЕС и НАТО были готовы предложить постсоветским государствам полноправное членство - а они этого не делают, — продолжение нынешнего подхода чревато повторением нападений России на них, в той или иной форме. Взаимно согласованная альтернатива будет выгодна всем сторонам. Задача состоит в том, чтобы понять, какой может быть эта альтернатива.
В попытке сделать именно это корпорация RAND и Фонд Фридриха Эберта обратились к группе неправительственных экспертов из Соединённых Штатов, Европы, России и пяти постсоветских евразийских стран с просьбой выработать взаимоприемлемое региональное соглашение. Все участники, включая меня, действовали в качестве частных лиц и поэтому имели возможность выходить за рамки политики своей страны. Но всем приходилось, по-прежнему, учитывать возможность приём на родине любого предлагаемого соглашения. Подготовленный нами документ по определению был компромиссом, который не отражал полностью взгляды какого-либо отдельного автора или полностью удовлетворял максималистским целям какой-либо страны, но поэтому он мог бы указать, к чему могут привести многосторонние переговоры.
Было нелегко объединить группу, в которую входили авторы из стран, включая Россию и Украину, которые, по сути, находятся в состоянии войны. Но в конечном итоге мы остановились на всеобъемлющем предложении по пересмотренному региональному порядку, которое охватывает безопасность, региональные конфликты и экономическую интеграцию. Наше предложение предусматривает:
-
создание нового консультативного органа для взаимодействия крупных держав по вопросам региональной безопасности,
-
новые нормы поведения НАТО и возглавляемой Россией Организации Договора о коллективной безопасности по отношению к не членам (например, не ставить под сомнение легитимность другой стороны и её нынешнего членства), а также
-
предложение многосторонних гарантий безопасности и других мер укрепления доверия к неприсоединившимся государствам.
Это способствовало бы расширению разнонаправленной торговли внутри региона; налаживанию регулярного диалога между ЕС, возглавляемым Россией Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС) и странами, не входящими в эти торговые блоки; и установить новые правила, для устранения будущих кризисов. Наконец, наш план предусматривал бы механизмы и процессы для немедленного улучшения условий жизни людей, живущих в зонах региональных конфликтов, и в конечном итоге продвижения к взаимосогласованному урегулированию.
Наш подход отражает тот факт, что споры по вопросам безопасности, региональные конфликты и региональная интеграция взаимосвязаны. Например, сепаратистские конфликты в Грузии необходимо было бы урегулировать взаимоприемлемым образом, если бы Тбилиси рассматривал вопрос о внеблоковом статусе. И наоборот, эти конфликты останутся неразрешимыми без продвижения по направлению к общему подходу для режима региональной безопасности. Дискуссии по этим вопросам не могут быть разделены, и поэтому решения надлежит объединить.
Чтобы увидеть, как это может работать на практике, рассмотрим самый сложный и актуальный на сегодняшний день [07.02.2022] случай: Украину. В обмен на добровольное принятие внеблокового статуса Киев мог бы получить как многосторонние гарантии безопасности, так и российские обязательства по военной сдержанности, в том числе вдоль границы. Россия и Запад могли бы проводить регулярные консультации по вопросам безопасности и, что важно, были бы обязаны добиваться взаимного консенсуса, прежде чем вносить изменения в региональную архитектуру безопасности. Они взяли бы на себя обязательство уважать статус неприсоединения Украины. Нынешние переговоры по Донбассу на юго-востоке Украины могли бы значительно ускориться в рамках новой международной приверженности урегулированию конфликта. И в дополнение к своему текущему соглашению о свободной торговле с ЕС Украина выиграет от восстановления торговли с Россией (которой сейчас препятствуют карательные санкции Москвы) и создания механизма трёхсторонних консультаций с ЕС и ЕАЭС. Эти договорённости обеспечили бы Украине много большую безопасность, стабильность и процветание, чем status quo, даже если бы Россия не угрожала неминуемым вторжением.
ЗАШОРЕННОЕ МЫШЛЕНИЕ
Конечно, не все приветствовали бы подобное альтернативное соглашение, а этот кризис сделал его ещё менее вероятным. Многие считают, что поиск взаимного согласия в отношении стабильного регионального порядка равнозначен умиротворению. Эта точка зрения приводит к подавлению дебатов и прекращению обсуждения альтернатив. Возможно, неудивительно, что наше предложение имеет незначительную конкуренцию на рынке идей. Тем не менее, как российские, так и западные правительственные чиновники, с которыми мы обсуждали наше предложение, написанное до нынешнего кризиса, указали, что у них мало стимулов для компромисса. Каждая сторона считала, что в регионе у неё есть долгосрочное преимущество перед другой. Первая могла полагаться на благоприятный баланс военной мощи, в то время как другая считала свою силу притяжения непреодолимой. Представители государств, оказавшихся между ними, были обескуражены поляризацией дебатов своих стран по этим вопросам и их предполагаемой неспособностью, влиять на решения крупных держав. Один бывший высокопоставленный украинский чиновник сказал нам, что он опасается, что наше предложение будет рассмотрено только «после крупной катастрофы». Тем не менее, мы столкнулись со многими — как внутри правительства, так и за его пределами, — кто признавал, что status quo ни на кого не работает, и были готовы рассмотреть альтернативы, подобные нашей.
Европа вполне может оказаться на грани крупной катастрофы. Независимо от того, что делает российское правительство с огромной силой, которую оно собрало вблизи Украины, Путин ясно дал понять, что ослабление влияния России на его заднем дворе теперь является проблемой для всех остальных. Готовность Москвы применить силу, чтобы помешать своим соседям, дрейфовать на западную орбиту, означает, что продолжающееся стремление Соединённых Штатов и их союзников к геополитическому плюрализму в постсоветской Евразии вполне может привести к большей незащищённости и страданиям для государств региона или даже к их дальнейшему расчленению. Плюрализм работает внутри страны, когда существуют институты и правила, регулирующие конкуренцию между различными интересами. В постсоветской Евразии существует большая геополитическая конкуренция, но нет согласованных институтов или правил, регулирующих эту конкуренцию. До тех пор, пока Россия, Соединённые Штаты, Европа и государства, застрявшие между ними, не достигнут консенсуса по пересмотренному региональному порядку, постсоветская Евразия будет оставаться источником нестабильности и конфликтов. Наше предложение показывает, что такой консенсус вероятно ещё возможен.
СЭМЮЭЛ ЧАРАП - старший политолог корпорации RAND и соавтор с Тимоти Дж. Колтоном книги «Все проигрывают: украинский кризис и разрушительная борьба за постсоветскую Евразию».
Источник: https://www.foreignaffairs.com/
Публикации, размещаемые на сайте, отражают личную точку зрения авторов.
dostoinstvo2017.ru
