Дата публикации: 26.05.2021
0
159
SAMUEL CHARAP
Администрация Байдена имеет виды на июньский саммит с Россией. Учитывая новый уровень двусторонних отношений - настолько низкий, что послы обеих стран вернулись домой для консультаций - переговоры на президентском уровне являются важным каналом коммуникации. Хотя саммит вряд ли приведёт к фиаско, подобному печально известной пресс-конференции Трампа и Путина в Хельсинки, он также вряд ли изменит нисходящую траекторию отношений, даже если предложение администрации начать переговоры по контролю над вооружениями и стратегической стабильности увенчается успехом.
Ограниченная повестка дня администрации Байдена для саммита отражает состояние отношений, но это следствие фундаментальных изменений в стратегии США относительно России после аннексии Москвой Крыма и вторжения в восточную Украину в 2014 году. Эта стратегия крайне пессимистична относительно того, что можно достичь сегодня в переговорах с Россией, и неоправданно оптимистична, будто Американские проблемы с Россией в будущем могут стать проще для решения. Вместо того чтобы возиться с существующим подходом, администрация Байдена должна попытаться добиться результатов переговоров с Москвой по целому ряду интересов и конфликтов, помимо переговоров о контроле над вооружениями и стратегической стабильности. Для того чтобы улучшит стабильность отношений, администрация должна воспользоваться возможностью пересмотреть, в преддверии саммита, сущность допущений и расширить диапазон стратегии государственного управления США относительно России.
Определение стратегии на период после 2014 года
После 2014 года американская стратегия в отношении России определяется тремя основными элементами. Сначала и прежде всего, политика США подразумевает кампанию активного давления. Это означало наказание России за «злонамеренное поведение» с помощью санкций, усиление сдерживания и обороны на восточном фланге НАТО, наращивания взаимодействия с соседями России и попытки дипломатической изоляции Москвы. Но это не предназначалось для установления антагонистических отношений с нулевой суммой. Несомненно, вторым столпом стратегии является избирательное сотрудничество с Москвой по вопросам, значимым для Соединённых Штатов, но только тогда, когда Вашингтон считает такое сотрудничество необходимым. Известные примеры, первоначальные переговоры по ядерной сделке с Ираном, которые задействовали тесную координацию между США и Россией в разгар украинского кризиса, двустороннее сотрудничество по мирным переговорам в Афганистане и переговоры, предложенные президентом Джо Байденом, по контролю над вооружениями.
Наконец, стратегия даёт надежду на улучшение отношений при реформированном российском правительстве, которое будет готово искупить прошлые геополитические преступления. Короче говоря, Вашингтон был готов разговаривать с Москвой по отдельному набору проблем по собственному выбору - во всём остальном идея состояла в том, чтобы прижать русских и ждать, пока они в конечном итоге (неизбежно) уступят.
Эти три основных направления возникли в администрации Обамы как реакция на действия Москвы на Украине. Президент Дональд Трамп, несмотря на свои личные симпатии к президенту России Владимиру Путину и нежелание публично критиковать поведение Москвы, продолжил (и в определённой степени даже ужесточил) унаследованную им политику. Конечно, его администрация действительно оставила свой отличительный след в некоторых вопросах - в первую очередь, выйдя из двух договоров по контролю над вооружениями и почти исчерпав время по третьему. Трамп был непоследователен и противоречив, но фундаментальный подход остался неизменным.
Администрация Байдена удачно отличается от своих предшественников тем, что вступила в должность, без стремления к перезагрузке отношений с Россией, что в 2021 году невозможно и нежелательно. А так же администрация отменяет многие контрпродуктивные тактики Трампа, делая упор на работе с ключевыми союзниками США и сообщая о своей политике связно и последовательно. Однако три основных элемента стратегии на период после 2014 года, по-видимому, остались невредимыми. Байден описал политику способную «одновременно ходить и жевать жвачку», подчеркнув необходимость избирательного сотрудничества, наказания России за враждебные или неприемлемые действия, и стремясь изменить поведение Москвы.
Сработало ли это?
Компонент стратегии активного воздействия в период после 2014 года был реализован с азартом. Без сомнения, Соединённые Штаты за прошедшие годы причинили России существенные мучения. Вашингтон, преимущественно в партнёрстве с Брюсселем, ввёл санкции в отношении ключевых секторов экономики, крупных государственных компаний и сотен российских юридических и физических лиц. Соединённые Штаты и другие вооружённые силы НАТО развернули силы передового базирования для сдерживания Москвы, проводят больше учений и больше занимаются оперативным планированием, чем когда-либо со времён холодной войны. Соединённые Штаты усложнили жизнь России в большом и малом масштабе, начиная с того, что отговорили ключевых покупателей оружия, таких как Индия, от закупок российского оружия, до закрытия нескольких дипломатических объектов и навешивания ярлыка RT, того самого зарубежного телевещателя Кремля, как иностранного агента.
Эффект от кампании давления был болезненным для Москвы, но сложно понять, насколько это привело к желаемым изменениям в поведении России. Кажется, Россия, не сдерживает свою так называемую «злонамеренную деятельность» против союзников, партнёров или территории самих США. Применение силы в российской внешней политике не прекращается ни в Сирии, ни в Ливии, а также в ходе недавних принудительных военных развертываний вдоль границ Украины. Несмотря на спорадическое двустороннее сотрудничество по отдельным вопросам, Россия также противостояла усилиям США, срывала дипломатические инициативы Вашингтона, в качестве примера Сирия, наложила вето на внешнеполитические предпочтения США. Санкции оказали влияние на российскую экономику, впрочем, экономисты предупреждают, что они приносят всё меньшую отдачу, причём «повлияли на внутреннюю политическую экономику России в неожиданном направлении, не обязательно благоприятном для внешней политики США». Короче говоря, нет никаких признаков того, что после 2014 года стратегия поведения России меняется в соответствии с интересами США. Всё больше доказательств того, что это в лучшем случае посредственный подход.
Для того чтобы эффективно корректировать курс, Соединённым Штатам следует пересмотреть три основных допущения, которые, по-видимому, определяют стратегией США в отношении России после 2014 года:
-
во-первых, Россия находится в состоянии упадка и, следовательно, со временем станет менее серьёзной проблемой;
-
во-вторых, риски для интересов США от реализации текущей стратегии низки, а затраты минимальны;
-
и в-третьих, что с нынешним режимом невозможно согласовать основные разногласия между Москвой и Вашингтоном, и поэтому единственный способ улучшить отношения - это если Москва предпочтёт изменить своё поведение, или российский народ выберет изменение своего режима.
Все три допущения ошибочны.
Подвергать сомнению такие предположения
Попытки Вашингтона интеллектуально лишить Россию статуса великой державы, на основании идеи, что она находится в состоянии упадка, не вполне обоснованы практической реальностью. Россия остаётся лидирующей военной державой, которая эффективно тратит ежегодно на оборону в диапазоне 150-180 миллиардов долларов (по паритету покупательной способности), не говоря уже о том, что она единственная равна Америке в области ядерных вооружений. Экономическая стагнация вряд ли существенно снизит те аспекты потенциала государства, которые представляют собой вызов интересам США.
Россия не является растущей державой, но это не умаляет её способность бросить вызов Соединённым Штатам ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективе. Россия сохраняет возможность подорвать европейскую безопасность, применять силу за пределами своей территории, а также контролировать внешнюю политику США или накладывать вето на неё в глобальном масштабе - причём она занимает место в некоторых самых значимых в мире международных институтах. Да, её экономика намного меньше, чем у Китая, другой великой державы соперника Америки, но её склонность к международной деятельности, терпимость к риску и воля к применению силы существенны.
Это не означает, что Россия - это «10-футовое страшилище». Но это означает, что Соединённым Штатам необходимо подготовиться к длительному соперничеству. Россия не исчезнет и не станет более послушной перед предстоящими макро тенденциями. Серьёзные инвестиции в борьбу с российским могуществом и влиянием требуют признания её в качестве силы в глобальных делах, а не просто спойлера или авантюриста, и усилить сегодня ресурсы для управления отношениями с Москвой.
Во-вторых, предположение о том, что нынешнее состояние отношений представляет незначительные риски, не выдерживает критики.
Риски, вытекающие из текущего состояния отношений, не являются незначительными. Перспектива конфликта между Россией и НАТО из-за просчётов или недопонимания становится больше по мере усиления конфронтации. Склонность России использовать силу для предотвращения геополитических потерь, ведение дипломатии с позиции силы или навязывание своей воли соседям, хорошо известна. Следовательно, европейская безопасность гораздо менее стабильна, чем может показаться, возможно, один крупный кризис отделяет её от полного краха. Конфликт между Россией и Соединёнными Штатами может иметь экзистенциальные последствия не только для европейской безопасности, но и для существующего международного порядка.
Такой конфликт может быть результатом неумелой игры в переговоры с позиции силы, неверно рассчитанного гамбита с целью получения выгоды или жёсткой реакции на кризис, который приведёт к спирали эскалаций. И Россия, и Соединённые Штаты ожидают друг от друга худшего и считают, что другая сторона действует агрессивно. Европейские союзники усугубляют динамику, имея свои собственные проблемы безопасности и интересы, сформированные сложной историей отношений с Россией. Таким образом, ситуация созрела для эскалации и неверных оценок.
В - третьих, ожидание того, что Россия в конечном итоге изменит своё поведение - или свой режим - в соответствии с интересами США, основано больше на надежде, чем на доказательствах. Вместо того чтобы использовать принудительное давление в качестве рычага в переговорах, Вашингтон заявляет, что у Москвы «есть выбор», и ждёт. Следовательно, Соединённые Штаты со временем уступили инициативу и не смогли структурировать выбор России. Москва продемонстрировала, что, когда ей предоставляется возможность сделать выбор, она часто делает неверный или необдуманный выбор. Будь то неизбирательное применение силы в Сирии, использование беспринципных наёмников за рубежом, кибератаки, которые приводят к сопутствующему ущербу, или использование нервнопаралитических веществ в целенаправленных политических убийствах, процесс принятия решений в Москве оставляет желать лучшего. Надежда на то, что в Кремле произойдёт прозрение или что новый режим коренным образом изменит внешнеполитические перспективы России, не является разумным планом управления этими отношениями. В самом деле, нет никакой гарантии, что следующий российский лидер окажется более уступчив в переговорах, чем Путин, не говоря уже о большей готовности принять американский взгляд на мир.
Сохранение этих трёх допущений –
-
будто Россия находится в крутом геополитическом падении,
-
будто состояние отношений не представляет значительных рисков для интересов США и
-
что в конечном итоге поведение России может измениться к лучшему
- объясняет значительную преемственность в стратегии США с 2014 года. В частности, они обосновали нежелательность контактов с Москвой по основным движущим факторам дестабилизации, таким как политическое вмешательство или конфликт России на Украине. Зачем возиться с политически опасными переговорами, если положительные эффекты минимальны (Россия не имеет значения), недостатки, связанные с отказом от переговоров легко управляемы (низкие риски), причём здесь имеется обманчиво привлекательный вариант - переждать нынешний режим.
Адаптация стратегии к реальной действительности
Пересмотренная стратегия США должна начинаться с пересмотренных предположений.
-
Во-первых, Россия представляет собой серьёзный, долгосрочный вызов интересам США, который не исчезнет со временем.
-
Во-вторых, в нынешнем состоянии российско-американские отношения сопряжены со значительными рисками для Соединённых Штатов, их союзников и партнёров. Если их не устранит, то со временем риски станут более серьёзными.
-
В-третьих, Кремль вряд ли раскается и попросит прощения за свои геополитические прегрешения. И каким бы неприятным мы ни считали нынешний российский режим, его преемник может оказаться не лучше, а в некоторых случаях хуже. Да, вполне возможно, что постпутинский режим будет иметь менее вызывающую линию поведения, но Вашингтон и Москва сохранят глубокие политические разногласия и наследие враждебных отношений, которые вряд ли удастся легко преодолеть.
Последствия для стратегии очевидны: Америке необходимо использовать государственное управление для стабилизации отношений, снижения проблемного поведения России и лучшего управления конфликтами. Это означает использование, как инструментов принуждения, так и готовности вести переговоры - давать что-то, чтобы что-то получать - для достижения целей США по важным вопросам. Стратегия после 2014 года призывает к взаимодействию и компромиссу по узкому кругу вопросов, в то же время, надеясь, по сути, что Россия капитулирует во всём остальном. Пересмотренная стратегия должна значительно расширить возможности государственного управления.
Конечно, будут случаи, когда переговоры не увенчаются успехом, и должны существовать твёрдые пределы готовности США к компромиссу. Россия должна будет проявить добрую волю, пойти на уступки и заметно изменить своё поведение. Многие в Вашингтоне превентивно отвергают переговоры с Москвой из убеждения, что они вряд ли приведут к каким-либо реальным решениям. Тем не менее, вероятность провала в достижении соглашения, которая всегда высока, когда имеешь дело с противниками, не должна служить оправданием уклонения от попыток добиться этого. Такие усилия серьёзно и со знанием дела, в последние годы не предпринимались.
В подходе Байдена к стратегической стабильности мы видим пример того, как объединить средства принуждения и переговоры. Он не только продлил новый договор о СНВ на целых пять лет в течение нескольких дней после вступления в должность, но и взял на себя обязательство начать переговоры о стратегической стабильности с Россией, которые должны начаться на двустороннем саммите, запланированном на июнь. Как сказал его советник по национальной безопасности Джейк Салливан, намерение состоит в том, чтобы провести «серьёзные, выдержанные переговоры вокруг целого ряда ядерных вызовов и угроз, которые выходят за рамки Нового соглашения по СНВ, а также других возникающих проблем безопасности». Этот подход основан на фундаментальном предположении, что Соединённые Штаты не могут достичь своих целей в стратегической области путём односторонних действий по навязыванию результатов России. Не существует комбинации развития возможностей и навязывания затрат способной создать стабильные стратегические отношения. Переговоры необходимы, и эти переговоры предполагают определённый уровень уступок - ни одна из сторон не может рассчитывать просто диктовать свои условия другой. В то же время переговоры не влекут за собой отказа от инструментов политики принуждения. Вместо этого они делают инструменты принуждения более успешными в достижении целей США.
Эта политическая формула, сочетание принудительных действий, для увеличения рычагов воздействия, с переговорами, для достижения согласованного результата, очень разумна. Но вместо того, чтобы ограничивать использование этой формулы переговорами о стратегической стабильности и некоторыми другими темами, Соединённые Штаты должны использовать её по всему спектру проблем в отношениях с Россией, и особенно по основным источникам двусторонней напряжённости. Как и в случае с контролем над ядерными вооружениями, в таких вопросах, как вмешательство в выборы, Сирия или конфликт России с Украиной, Соединённые Штаты не могут достичь своих целей, используя исключительно односторонние меры.
Возьмём, к примеру, вмешательство в выборы. Как показывает недавний доклад директора национальной разведки о деятельности России во время выборов 2020 года, повышенные цены США, не остановили и существенно не изменили поведение России. Даже осознание того, что дальнейшее вмешательство приведёт к новым санкциям, не остановило Москву. Пересмотренный подход будет сочетать введение издержек с переговорами, направленными на изменение поведения России путём переговоров. В конце концов, санкции могут обеспечить рычаги воздействия, но для того, чтобы эти рычаги действительно заработали, США нужно быть готовым к переговорам. Если Россия не заинтересована в серьёзном взаимодействии, то остаются карательные меры.
Принятие Соединёнными Штатами необходимости добиваться результатов переговорными процессами не изменит американо-российские отношения. Реальной перспективы такой трансформации не существует. Глубокие различия, которые невозможно преодолеть, вероятно, сохранятся в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Соединённые Штаты и Россия останутся соперниками. Однако подход США, признания необходимости переговоров для согласования решений по широкому спектру вопросов, о которых идёт речь, открывает перспективу стабильных двусторонних отношений, которые должны быть среднесрочной целью для Соединённых Штатов.
Учитывая существующее полное взаимное недоверие, это будет непростое предложение - скорее всего, это будет жёсткая, длительная работа, требующая вложения политического капитала. Но стабильные отношения обеспечили бы Вашингтону ряд ощутимых преимуществ по сравнению со status quo.
Во-первых, это открыло бы возможность уменьшить ущерб, наносимый интересам США нынешним состоянием отношений. Россия осуществляет ряд мероприятий, чтобы причинять Соединённым Штатам серьёзную головную боль. Стабильные отношения открывают перспективу урегулирования этих конфликтов, начиная с Украины и заканчивая киберпространством, более продуктивно и возможно сокращая объём враждебной активности России, направленной против Соединённых Штатов и их союзников. Открытость для переговоров и заключения сделки, уменьшит стимулы для мошенничества русских и создаст дополнительные препятствия для плохого поведения. Стабильные отношения также могут препятствовать России беспричинно «портит» дипломатические инициативы США.
Во-вторых, нынешняя нестабильность повышает вероятность того, что обе страны могут неправильно среагировать на кризис. Даже если это не приведёт к прямому столкновению, последствием для союзников и партнёров США может быть «братская могила» (could be grave). С общей предубеждённостью в наихудшем варианте, обе стороны с большей вероятностью неверно истолкуют или ошибутся в расчётах метода, что стимулирует эскалацию. Стабильные отношения не разрешат конфликта интересов между Москвой и Вашингтоном - вместо этого они позволят управлять этими конфликтами с меньшими рисками и затратами. Это не только отвечает интересам США, но и является политическим направлением, которое, вероятно, поддержат многие союзники.
В-третьих, стабильные отношения позволили бы более эффективно взаимодействовать с Россией по вопросам, требующим определённой степени двустороннего взаимодействия. Независимо от американской оценки российского режима, Москва является, и будет оставаться ключевым игроком в вопросах, имеющих значение для Соединённых Штатов. Россия, даже в нынешних обстоятельствах была готова «играть в мяч» по некоторым досье, таким как ядерная сделка, с Ираном и Афганистан, впрочем, есть существенный контр примеры - случаи, когда Москва намеренно подрывала приоритеты США, по-видимому, из соображения «зачем-делать-им-какие-то-одолжения». Например, Россия бойкотировала возглавляемый Америкой саммит 2016 года по ядерной безопасности в Вашингтоне, главная попытка администрации Обамы по нераспространению ядерного оружия, в котором Москва играет ключевую роль. Венесуэла - ещё один пример, где Москва имеет незначительную заинтересованность, но подрывает международную стратегию США, по-видимому, в качестве ответного удара или мести.
Байден недавно заявил, что «мы хотим стабильных, предсказуемых отношений» с Россией. Но для этого потребуется нечто большее, чем просто переговоры по контролю над вооружениями. Если администрация действительно хочет стабилизировать отношения, она должна раскрывать ту самую апертуру для государственного управления.
Пересмотр подхода
Можно ожидать нескольких возражений против предлагаемого изменения стратегии. Некоторые будут утверждать, что переговоры с Путиным сами по себе являются уступкой или что это рискует узаконить его автократический, агрессивный режим. К счастью, как представляется, это не является точкой зрения администрации Байдена. Это, правда, что акцент стратегии на изоляцию России после 2014 года делает взаимодействие похожим на уступку. Впрочем, политика изоляции никогда не была надёжной. В течение нескольких месяцев сами Соединённые Штаты нарушали его, и не зря - избирательное привлечение Москвы является средством продвижения национальных интересов США. Это никогда не будет уступкой. Причём нарратив внутренней легитимации российского режима часто подчёркивает спасение русского народа от агрессивного Запада. Возможно, двустороннее взаимодействие может разрушить этот нарратив и лишить кремлёвскую пропаганду «американского монстра». В любом случае, российско-американские отношения в лучшем случае оказывают незначительное влияние на легитимность режима Путина, а политика изоляции явно провалилась много лет назад. Мы не должны преувеличивать трансформационное влияние дипломатического взаимодействия на внутреннюю политику любого государства, а также предполагать, что Вашингтон обладает верховной легитимной властью.
Другие утверждали, что Россия никогда не изменит свою политику, поэтому переговоры либо бессмысленны, либо потребуют от Соединённых Штатов пойти на неприемлемые уступки. Конечно, не исключено, что подход «принуждение плюс диалог» не даст результатов. Во внешней политике нет гарантий успеха, однако история государственного управления США изобилует случаями, когда Советский Союз и постсоветская Россия меняли политику в ответ на американскую комбинацию принуждения и сотрудничества. Например, в недавних мемуарах президента Барака Обамы рассказывается о смене политики Москвы в отношении Ирана в 2009-2010 годах, что позволило ввести режим международных санкций, который, в свою очередь, подтолкнул Тегеран к столу переговоров.
Джеймс Голдгейер утверждал, что достигнуть результатов путём переговоров невозможно, потому что единственные условия, на которое согласится Россия, - «Соединённые Штаты отказываются от основополагающей поддержки демократии и официально признают Российскую привилегию на сферу влияния в бывшем Советском Союзе» - пересекают основные красные линии США. Москва может фантазировать о такой сделке, но нет никаких свидетельств того, что это является, либо серьёзным предварительным условием, либо будет практической основой в переговорах. Единственный способ выяснить, какие позиции России являются амбициями, а какие - непримиримыми требованиями, - это в первую очередь сесть за стол переговоров.
Некоторые сторонники ещё более агрессивной политики утверждают, что мы просто не выполнили стратегию после 2014 года. Их решение состоит в том, чтобы удвоить усилия: повысить давление, развернуть ещё больше передовых сил, а также дополнительно зажать режим Путина. В этом аргументе есть привлекательная простота, но эта политика – «мост в никуда». Цель принудительных мер состоит в том, чтобы расширить возможности дипломатии, как однажды сказал Фридрих Великий: «Дипломатия без оружия подобна музыке, без инструментов». В равной степени верно и обратное — принуждение без дипломатического участия - это просто стук инструментов друг о друга, чтобы создать шум, и, вероятно, что-то сломать в процессе.
Более широкая программа государственного управления
После 2014 года стратегии США в отношении России не хватало убедительного искомого конечного результата, она характеризуется крайним пессимизмом в отношении того, что может быть достигнуто в отношениях с Москвой, и столь же чрезмерным оптимизмом в отношении позитивных изменений на российской стороне этой формулы в какой-то неопределённый момент в будущем. Суть нынешней стратегии США заключалась в том, чтобы структурировать отношения таким образом, чтобы иметь власть в следующем кризисе. Надеяться на выигрыш в лотерею и на то, что в будущем на основе компромисса произойдёт трансформация российской внешней политики, не является разумной основой для стратегии США. Последние семь лет показали, что уступчивость сопряжена со значительным риском для интересов США и их союзников.
Инициатива Байдена связаться с Путиным напрямую и в июне сесть с ним за стол переговоров, является разумной. Но продолжение политики классификации отношений (то есть попытки работать с Россией по отдельным проблемам, причём повсеместно отталкивая другие) вряд ли является долговременным решением. Фактическое требование капитуляции по основным вопросам, выходящим за рамки ограниченной повестки дня переговоров, не стабилизирует отношения. Это лишь вопрос времени, прежде чем следующий кризис пустит под откос эти переговоры. Стабильность, если она является подлинной целью, требует предметного диалога даже по самым значительным проблемам и стремиться достигнуть путём переговоров конечного результата там, где это возможно, при одновременной разработке структуры для урегулирования разногласий, которые остаются непреодолимыми. Цель состоит не в том, чтобы улучшить отношения ради самих отношений, но в том, чтобы с выгодой влиять на процесс принятия решений в России, а не сидеть, сложа руки и надеясь, что Кремль сделает правильный выбор или что Россия согнётся перед преимуществом США.
Соединённые Штаты должны продолжать осуждать действия России, нарушающие права человека или международные нормы, а также те, которые наносят ущерб международной стабильности или безопасности соседей России. Однако Вашингтон должен признать, что активное давление и меры сдерживания являются необходимым, но недостаточным инструментом для сдерживания проблемного поведения России. Администрации Байдена следует расширить рамки государственной политики в отношении России, чтобы добиться более благоприятных результатов для Соединённых Штатов и их союзников.
Сэмюэл Чарап - старший политолог корпорации РЭНД. Центр РЭНД по анализу Большой стратегии США поддержал работу Чарапа над этой статьёй.
Источник: https://warontherocks.com/
Публикации, размещаемые на сайте, отражают личную точку зрения авторов.
dostoinstvo2017.ru
